公民的受教育权、科学研究权、文化活动权等经济、社会和文化权利，并不能自动实现，它们的实现和发展需要国家投入额外的资源或进行相关政策的配套，故需要政府的积极介入。

Maunz/Dürig/Grzeszick,88.ELAugust2019,GGArt.20VI.Rn.76）。[xxxv]进一步地，宫泽俊义提出了基本权利保障方式之区分的学说，从比较法的角度将基本权利保障方式二分为绝对保障型（宪法保障型）与相对保障型（法律保障型）。

之所以会存在基本权利被法律限制所虚化的现象，与其说是由于宪法规定了法律保留，毋宁说是由于宪法未要求基本权利的限制须具备其他要件，未规定基本权利的限制之限制，从而使有法律依据变为合宪地限制基本权利的充分条件。此种现象难谓个别的、偶然的。[xx]有关法律保留原理产生的思想背景，参见CarlSchmitt, Verfassungslehre, 5.Aufl.,1970,13S.149f.vgl.Maunz/Dürig/Grzeszick,88.ELAugust2019,GGArt.20VI.Rn.77. [xxi]参见前引【7】，许崇德书，第380页。明治宪法明确规定了基本权利的法律保留，法律保留原理在当时也受到学界的普遍接纳。若基本权利的法律保留能通过合宪性审查制度得到落实，将能明确各国家机关之间的立法权限，消除当前存在的无法律依据限制公民基本权利的下位法，实现合宪性审查制度人权保障与法制统合的双重功能，进而促进中国特色社会主义法治体系的完善，促进国家治理体系与治理能力的现代化。

美国宪法为采取此种保障方式之典例。早在魏玛宪法时代，德国就有学者指出，法律保留规定使基本权利仅具有法律上的效力，而未得到具备宪法上的效力的保护。执法检查首先是全国人大常委会自我创设的监督机制，其在诞生初期更缺乏坚实的宪法及组织法支撑。

[29]一府两院进而对常委会的审议意见进行研究处理[30]。那么，如何解释上述功能整合现象呢？笔者认为，主客观两方面的原因均不容忽视。然而需要强调的是，尽管有时该理念仅仅充当为争取监督对象支持或消解其对监督行为质疑所配备的修辞功能，但其也难免会滑向监督弱化、监督不足的境地。[21]或是在履行法定职权过程中兼顾其他任务的完成。

当然，监督法进一步规定，针对一府两院的反馈报告，必要时可由委员长会议提请常委会审议该报告或通过组织跟踪检查加大监督的强度。同理，将预算监督融入执法检查之中也并不存在合法性问题。

[27]作为检查主体的全国人大常委会更倾向于采用非冲突性、非对抗性的方式达成监督效果、实现监督目的，甚至在督促法律实施的同时帮助被监督对象解决制约执法有效开展的各种问题。将完善法律的功能嵌入执法检查之中尽管并非立法者初衷，但由于其属于常委会自身内部的职权调整且并不对法定立法程序构成冲击，因此，此种功能整合利大于弊。[3] 执法检查权的确立过程也大体上合乎立法嵌入理论的逻辑。对内，常委会利用执法检查过程充分激活其职权体系中不活跃的部分（如预算监督），或者充分发挥执法检查对于其他功能的促进作用（如对立法完善的促进）。

[40]就执法检查而言，既然监督法将其定位为柔性监督，具体的监督实践也就理所应当在这一框架之内展开。[22]例如，行政机关对涉及宗教、民族、侨务工作的管理同时也是完成统一战线工作。[41]参见蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期。他呼吁：执法检查应当包括审查各部门各地方为实施法律而制定的有关法规、规章与决定等规范性文件的合法性与适当性。

[61] 其次，是对监督支持论的质疑与否定。[52]程湘清：《论人大监督》，载《求是》2002年第2期。

[48]2015年，全国人大常委会首次围绕执法检查报告（《职业教育法》）开展专题询问。他指出：是不是国家权力机关想管什么事就管什么事呢？不是。

刘松山教授也主张：要将法律实施情况与‘一府两院组成人员的具体责任联系起来。执法检査使全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。而监督绩效观则侧重以分的态度突破监督主体与监督对象的组织法区隔，通过彰显人大的组织优位在政策和行为两个面向手把手地规训、形塑其所期待的一府两院（如保证国家机器按照人民的意志和需要运转[76]之类的观点）。大体而言，功能整合包括嵌入与溢出两种形式，前者指将其他制度功能嫁接至执法检查之中，而后者则指将监督功能扩及其他场域及对象。在监督地方政府依法行政的同时，关注和解决执法成本问题，并吸纳地方提出的修法意见，此为互惠。但即便如此，依然不能一概而论。

上述合法性忧虑的存在也让我们再一次反思执法检查的制度史及其制度优势，尤其是其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等合法化竞争过程中所显现的制度优势。[55]监督绩效观也并非凭空而来，其也是对民主压力的一种回应。

[22]在人员、时间成本等履职条件不变的情况下，面对多重的且通常是即时性的任务清单，这往往成为各个机关几近本能的理性选择。全国人大常委会对执法检查的功能整合本质上构成了国家治理体系和治理能力现代化过程中的制度创新。

[77]争议折射出宪法对全国人大常委会与国务院的组织定位及其对监督边界的实际影响。作为最高国家权力机关、最高国家立法机关的全国人大及其常委会并非处于政治真空之中，而是镶嵌附着于我国政治体制及社会环境之内，很难脱离这些具体的生态而独立存在。

在功能整合方面，全国人大常委会展示了更大的自主性与能动性。全国人大常委会行使监督权的目的并非为了制约、掣肘，而是为了促使和帮助监督对象改进职权行使的方式和效果。例如，程湘清先生反复强调，监督权是立法权、重大问题决定权、人事任免权等权力的前提和保障[58]或前提和条件[59]。[10]也有学者指出，兼具监督功能与施政功能的政府工作报告在实践中则偏重施政功能。

在我国人民代表大会制度下，如何有效监督权力的运行，使其既符合宪法、法律的要求又满足人民的期待，始终是一个富有挑战性的问题。[65] 再次，近年来，监督绩效观已经开始对全国人大常委会的监督策略产生更为实质的影响，尤其是在优先次序排定上。

[28]汤虹：《人大常委会执法检查法律效力研究》，华东政法大学硕士学位论文，2012年，第三章‘审议意见的法律效力（第16—24页）。[65]周天勇、孙丽、蔡春红：《改革和完善人民代表大会制度》，载《民主与科学》2007年第4期。

[8]详见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。即便是要将其他监督功能予以嵌入，其也选择同属柔性监督的方式，如预算监督等。

（二）依法监督论和监督支持论 与此同时，柔性监督也是受相关监督原则及理念影响的结果。例如，吴邦国委员长曾指出：人大监督与‘一府两院的工作，目标是完全一致的，不是相互掣肘，不是唱‘对台戏。首先，监督绩效观将监督权置于人大权力体系中至关重要的战略地位。[35]显然，该原则源自宪法对人大的职责定位。

换言之，我国的制约机制并不致力于取代原决策机关所行使的核心功能并颠覆性地改变这种决策权，其不能代行监督对象的核心职权。事实上，即便是被视为最为稳妥的执法检查在实践中也无法避免与一府两院的组织地位及法定职权产生张力，而这种张力恰恰是其他监督方式未能被监督法所确认的主要原因。

[46]详见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。总体而言，执法检查更多是通过建议、规劝、提醒等建设性的方式实现执法状况的改善与提高，全国人大常委会也几乎未动用任何形式的强制手段实现其监督目的。

[56]这与20世纪80年代初期执法检查诞生的动力机制几乎如出一辙。[50]杨景宇：《关于立法法和监督法的几个问题》，载《北京人大》2013年第6期。